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中國天然氣管網市場化改革中的問題及國外經驗借鑒

發布時間:2021-06-10

2019年12月,國家石油天然氣管網集團有限公司成立,將實現天然氣管網全面開放,市場將面臨新的問題與挑戰,包括:新壟斷公司形成,中游環節監管任務艱巨;歷史高價進口合同的成本疏導壓力巨大;已簽天然氣進口資源或將受到沖擊;資源安全穩定供應責任需落實。

美、英、歐盟和韓國天然氣管網獨立歷程顯示:改革后傳統銷售公司和地方配氣公司用戶流失嚴重;交易中心或將迎來發展新機遇,并促進天然氣價格市場化發展;高價資源遺留問題需要政府積極疏導;長期購銷協議或可提高用戶資源供應安全。

建議國家相關部門牽頭加強政策研究,加快政策制定,以法律規范市場行為,保障中國天然氣市場高質量發展。

01 管網獨立后中國天然氣市場將面臨的突出問題

國家管網公司成立,天然氣管網將實現全面開放,中國天然氣市場運行模式也將由產運銷一體化向運銷分離轉變,市場將面臨新的問題與挑戰。

1.1 新壟斷公司形成,中游環節監管任務艱巨

2014年起,國家就著手油氣行業中游改革,包括管網向第三方公平開放、規范管輸費用、推動管網互聯互通建設等,以期逐步形成全國一張網,實現高效資源配置的局面。在中游環節多年改革的基礎上,國家管網公司成立后,中游長輸管網將形成全國一張網,由國家管網公司統一運營。

然而,目前省管網與國家管網公司之間的關系尚未明確,且省管網公司在一定程度上掌握著省內天然氣管網命脈,地方政府、城市燃氣公司、金融機構都對省管網公司充滿興趣。預計,未來的一段時間內或將出現各路資金涌入省管網公司的局面,形成國家管網公司與區域管網公司并存的中游市場格局。例如,黑龍江省采用市場化公開競爭方式引入戰略合作者,共建省管網公司,北京燃氣、中國燃氣、新奧燃氣、陜西燃氣成功中標入股,辰能集團作為省屬國有企業股東。

此外,由于天然氣常態為氣體、以管道運輸容易混合等特質,資源氣質、熱值以及計量方式等問題也將逐漸凸顯。

1.2 歷史高價進口合同的天然氣成本疏導壓力巨大

過去數年,隨著中國天然氣市場的快速發展,天然氣需求量提升,中國企業積極引進國際天然氣資源,2008年簽署了大量的長期協議液化天然氣(LNG)進口合同。而且,由于期間國際LNG供需形勢偏緊,處于賣方市場階段,國際LNG價格達到當時歷史高點,使得中國進口LNG成本較高。

長期以來,三大石油公司進口資源的成本疏導壓力巨大,進口資源虧損嚴重,尤其是進口長約LNG。隨著管網公司的成立,管道資產將被從三大石油公司的資產中剝離,三大石油公司將不能用管輸費盈利平衡進口虧損,未來三大石油公司經營壓力將進一步加大。

1.3 已簽長期合同天然氣進口資源或將受到沖擊

目前,國內的進口LNG、進口管道氣和國產氣構成國內總的供應量。隨著進口主體增多,各主體的天然氣自主進口量將持續提升,而大部分新進口中間商短期內將以進口現貨LNG為主。如果市場繼續快速增長,出現供給不能滿足需求的情況,各類企業就有更強的動力直接從國際市場進口LNG,造成國內結構性供給過剩。相對當前現貨價格,已簽進口長約LNG和管道氣價格偏高,或將面臨已簽長約無法消納的窘境。導致這種狀態的主要原因,一是國際LNG即期低價對長約固定價格的比較優勢;二是現貨市場靈活性對長約低彈性的比較優勢。

由此可能出現新進入企業在淡季或低價期自主進口量激增,而在冬季或高價期從三大石油公司購買資源的現象。這將極大增加大型供應商資源籌配和調峰難度,造成生產運營壓力。有的中間商甚至只利用當前低價進行現貨投機,一旦現貨價格高企,就會撤場,造成市場紊亂。從長期來看,目前國內與國外LNG價差的狀態不可持續,而企業的這種權責不對稱策略性選擇,會在短期內對國內市場秩序造成較大沖擊。

1.4 資源安全穩定供應責任需要落實

雖然國家已明確供用氣雙方多主體調峰保供責任體系,但落實責任需要一定過渡期,目前安全供應責任仍主要由上游供氣商承擔。隨著天然氣運輸與銷售分離,未來自主進口LNG公司數量增加,資源調控和市場需求形勢預判難度升級。中國冬季天然氣需求峰谷差大,季節性資源供應問題尤為嚴重。

02 典型國家(地區)天然氣市場化改革的啟示

美、歐及韓國天然氣市場化改革歷程看,天然氣管網改革歷經多年,分多個階段進行,可總結出以下幾點經驗。

2.1 傳統銷售公司和地方配氣公司用戶流失嚴重

隨著管網公司獨立,長輸管道實現全面開放,將促進部分企業開展天然氣生產或進口業務,形成新的獨立銷售商或貿易商,使批發環節市場參與者增加。同時,更多用戶或將選擇直接向生產商或銷售商購買資源,由地方配氣公司代輸,上游公司直供用戶增加,配氣公司購氣用戶將流失。例如,管網開放過程中,英國BG公司完全失去批發市場的壟斷地位并面臨激烈的市場競爭,1996年市場份額降至不足30%;韓國管網向第三方開放后,部分用戶自主進口LNG,韓國天然氣公司進口LNG的市場份額由2014年的96%降至目前的83%,自主進口商市場份額增至17%;1996年到2006年,美國的管道公司直接送達終端用戶氣量的市場份額由27%升至38%,而地方配氣公司天然氣銷售量市場份額由71%降至60%。

2.2 交易中心或將迎來發展新機遇,促進天然氣價格市場化發展

從美、英兩國天然氣管網改革歷程看,不管是政策激勵還是市場貿易模式的轉變,都推動了天然氣交易中心的快速發展,促進天然氣價格市場化形成。例如,美國政府在《第636號令》中提出鼓勵發展市場中心樞紐,加之管網獨立使得現貨交易量大幅提升,眾多天然氣交易中心開始涌現,亨利港交易中心(Henry Hub)得到發展。英國的管網改革培育了大量獨立供氣商,促進現貨市場交易量快速增長。管道輸配公司Transco的成立為英國國家平衡點的建立提供實質條件,最終國家平衡點建立,為交易參與者提供在線交易系統,使下游用戶可以更加自由地購買資源。

2.3 高價資源遺留問題需要政府積極疏導

不管是資源國還是進口國,在天然氣市場發展的過程中,都出現了高價資源。受市場化改革、技術進步、資源價格進入階段性低谷期、市場競爭加劇等影響,如何疏導解決高價資源遺留問題日益凸顯。美、歐及韓國均由政府出面進行疏導,在不同程度上緩解了高價資源問題。例如,美國《第500號條例》中提出,高價購銷合同由參與者共擔;歐盟部分用戶借管網改革和LNG低價期機會,對高價合同進行價格復議;韓國政府以鼓勵下游用戶使用長約、進口商順價銷售等市場化機制,疏導相對高價的LNG合同。

2.4 長期購銷協議或可提高用戶資源供應安全

韓國與中國極為相似,需要進口天然氣,安全供應問題尤為重要。中國或可借鑒韓國的做法。韓國政府新政策將鼓勵下游用戶與韓國天然氣公司簽署長期購銷合同,并對現貨和低于10年期的購銷合同征收額外稅費。若用戶通過韓國天然氣公司進口LNG,須提前5年簽訂合同,以便于韓國天然氣公司統籌資源、調控管輸及接收站。

03 對中國管網改革與天然氣市場高質量發展的建議

中國當前仍處于管網改革關鍵期,國家相關部門應牽頭加強政策研究,加快政策制定,以法律規范市場行為,保障中國天然氣市場高質量發展。結合上述經驗,提出具體建議如下。

1)進一步加強市場監管。管網公司獨立后將形成新的市場壟斷,新供應商和貿易商增加帶動市場競爭加劇,同時管輸與銷售業務也將由三大公司內部協調轉變為公司間對接。建議國家出臺相關政策措施,加強對天然氣產、運、銷3個環節的監管,使市場行為更加規范化。

2)對高價進口氣成本加強疏導。管網獨立后,三大石油公司進口氣銷售價格倒掛,虧損問題更加嚴重。建議參考國際經驗,在過渡期內由管道公司和供氣商共同分擔進口虧損,并由供氣商買斷管容,以確?,F有長期合同資源順利輸送、消納。

3)規范終端用戶用氣合同,鼓勵簽署長期購銷協議。目前,中國供氣商與終端用戶之間的合同以短期為主。建議參考韓國及歐美做法,鼓勵供用氣雙方簽署中長期供氣協議,這既利于供應商掌握市場需求,保障安全供應,又利于供應商統籌資源,把握低價資源進口時機,降低進口成本。

4)落實天然氣門站價格動態調整機制,完善上下游疏導機制。中國天然氣價格改革已明確全面放開天然氣氣源和銷售價格,政府只監管具有自然壟斷屬性的管網輸配價格,即“管住中間、放開兩頭”。建議國家加快天然氣門站價格市場化進程,明確門站價格聯動周期,鼓勵建立、細化上下游價格聯動機制。同時,充分發揮交易中心的作用,推動線上交易發展,促進天然氣價格市場化進程。

5)新的市場環境下,合理落實安全保供責任。國家管網公司成立后,中國天然氣產業鏈將重塑。鑒于中國冬夏季天然氣峰谷差大的事實,國家主管部門應協調好供氣商和管網企業的責任,穩定保供體系,確保資源供應安全、管道輸配安全穩定。


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